Está em processo uma nova reforma da Política Agrícola Comum (PAC) para a ajustar ao novo período plurianual de financiamento pós-2013. Em discussão está não só qual o envelope financeiro que lhe vai caber, mas sobretudo, e esse é o debate mais importante, as mudanças de orientação e das medidas em causa.
O documento apresentado pela Comissão Europeia, em Novembro, sobre o horizonte da PAC indica alguns desses caminhos.
Recorde-se que a PAC é a política comunitária mais antiga e continua a ser uma das mais dispendiosas. O seu peso no orçamento europeu é actualmente de 41% (em 2013 será de 39,3%), o que é ainda significativo, mesmo face aos 75% de 1985, sobretudo num momento em que a UE atravessa uma situação de crise financeira, económica e social, onde as respostas comunitárias não existem ou são insuficientes.
Deste modo, qualquer que seja o envelope financeiro em causa, ele deve responder a objectivos bem claros e ser gerido com rigor e transparência para ter legitimidade perante os contribuintes.
Não está em causa a necessidade de uma política comunitária para esta área, tendo em conta a especificidade do sector agrícola e dos territórios rurais. Não nos esqueçamos que a PAC integrou no seu âmbito as políticas de desenvolvimento rural desde a Agenda 2000: desde então a PAC está dividida entre o 1º pilar com as políticas de preços e compensação do rendimento dos agricultores e o 2º pilar com o desenvolvimento rural.
A especificidade da agricultura deriva do facto de produzir bens essenciais como alimentos e matérias-primas, estando dependente dos ciclos naturais e aleatoriedades climáticas, o que lhe coloca particularidades ao nível da formação de preços e funcionamento dos mercados, para além de assumir importância para o emprego rural e a gestão dos solos e paisagens.
As zonas rurais representam 90% do território e 56% da população da UE, onde o sector agrícola tem vindo a declinar em termos do seu contributo para a economia, emprego e ocupação do espaço rural. Nestas zonas, o sector primário apenas representa 9% do emprego e 3% do VAB. Nas zonas onde há menos população, as mais frágeis, 82% do emprego e 35% do VAB derivam de sectores não agrícolas, sendo que aí 35% dos agricultores tem outras fontes de rendimento que não a agricultura (pluriactividade). Ou seja, o dinamismo das áreas rurais está cada vez menos associado ao sector agrícola e esta é também uma realidade que tem de ser tida em conta.
Uma reforma da PAC é absolutamente necessária perante as suas debilidades actuais e os desafios que temos pela frente, desde o aumento dos preços dos alimentos às alterações climáticas que vão alterar substancialmente os riscos naturais e as condições de produção.
Um problema de distribuição
Em primeiro lugar, é necessário corrigir as injustiças na distribuição dos apoios agrícolas da PAC, tanto entre Estados-Membros como dentro de cada Estado Membro.
A Alemanha e França continuam a receber a grande fatia dos apoios, o que coloca desigualdades entre agricultores do "centro" e agricultores da "periferia" sem qualquer justificação económica e social.
Dentro de cada Estado-Membro a situação não é melhor. Veja-se o caso português, onde 8% dos agricultores recebe 76% das ajudas directas) e cerca de 50% da Superfície Agrícola Utilizada (SAU), mesmo a que tem produção, é gerida para maximizar subsídios, numa gestão rentista da terra. Como diz a OCDE num relatório de 2006, "em geral, a dimensão das explorações agrícolas e a actividade principal determinam o nível do apoio financeiro das ajudas agrícolas", concluindo que "o apoio agrícola tende a estar concentrado nas regiões mais ricas, onde as explorações são maiores e mais produtivas".
Ou seja, com esta PAC, países como Portugal não obtiveram uma maior competitividade da agricultura sem o recurso a subsídios (o número de explorações viáveis e competitivas diminuiu), acentuou-se o desemprego agrícola, o desaparecimento de explorações (112 mil nos últimos 10 anos), o abandono rural ou o envelhecimento populacional perante a falta de alternativas para a fixação de jovens ou atractividade de novos habitantes.
O documento da CE incide muito na questão das ajudas directas, onde refere querer fazer uma mudança muito profunda. As ajudas directas foram criadas com a Reforma de 1992 para compensar os rendimentos agrícolas devido à retirada dos preços institucionais, sujeitando os bens agrícolas aos preços de mercado mais baixos, tendo a Reforma de 2003 desacoplado a atribuição destas ajudas da produção, associando-as ao histórico de produção. Este é um dos principais factores de manutenção da desigualdade na distribuição dos apoios entre agricultores desde o início da PAC, beneficiando quem menos precisa e deixando de fora quem está em dificuldades.
A CE aponta para as ajudas directas passarem a ser um pagamento de base a todos os agricultores "activos" de forma uniforme dentro de um Estado Membro ou região por associação a superfícies elegíveis.
Esta solução responde aparentemente a algumas preocupações, como a dos direitos ligados ao histórico, atacando a reprodução das injustiças anteriores e deixando de pagar a quem não produz, mas pouco esclarece. Por exemplo, não explica o que se entende por agricultor "activo", alvo já de divisão nos países europeus, como é o caso de uns defenderem que seja quem desempenha a actividade a tempo inteiro (mais presentes na Europa do Norte), deixando de fora os pluriactivos (mais presentes na Europa do Sul). Também não explica qual a superfície elegível, se está associada à área, à ocupação cultural ou outra.
Mas sobretudo, será que se justifica um pagamento de base uniforme para todos os agricultores dentro de um Estado-Membro ou região, não considerando diferenças regionais, de competitividade, de produtividade? Qual a legitimidade de um agricultor viável e competitivo receber um subsídio? Ou de uma exploração que diversificou a sua actividade e também tira rendimentos importantes do agro-turismo? E como se combate por esta via quem tem uma gestão rentista da terra e da produção apenas para receber subsídios? Pagar com o único critério de se ser (ou parecer ser) agricultor é bastante fraco. Esse pagamento deveria estar associado a objectivos e critérios claros, como o factor trabalho, níveis de produção a atingir, ocupações culturais a privilegiar, definindo objectivos sociais e ambientais a concretizar bem explícitos e mensuráveis.
Sobre a proposta de as medidas agro-ambientais passarem, parcialmente, do 2º pilar para o 1º pilar tem a vantagem do financiamento deixar de ser co-financiado, mas as questões colocadas anteriormente mantêm-se. Aliás, deveria ponderar-se a aplicação de regras ambientais de base aplicáveis a toda a actividade agrícola, não dependentes do pagamento de apoios para o seu cumprimento (condicionalidade ou extracontratuais), pois não é admissível que uma exploração que não receba subsídios possa poluir, até quando se fala na possibilidade de colocar restrições aos produtos extra-comunitários com base no argumento de que não cumprem as mesmas normas ambientais da UE.
Um problema de mercado
Mas mais do que um problema de distribuição dos apoios, o sector e os agricultores europeus defrontam-se com um problema de mercado, sobre o qual a CE aponta pouca vontade de intervir. Um mercado liberalizado sem regras que torna o sector vulnerável e irá implicar um peso crescente das medidas para a compensação do rendimento dos agricultores, ou seja, do orçamento comunitário, e dificulta a concretização de objectivos sociais, territoriais e ambientais de qualquer política agrícola e de desenvolvimento rural.
A vulnerabilidade do sector agrícola europeu é conhecida: crescente exposição aos mercados financeiros, onde se especula com os alimentos e os preços tornam-se cada vez mais voláteis; maior dependência de factores de produção como os combustíveis, rações, sementes, sujeitos às flutuações do mercado ou nas mãos de monopólios empresariais; orientação para a exportação, com crescente dependência dos mercados de importação e oscilação dos preços internacionais. Note-se que a UE tornou-se um importador líquido de produtos agrícolas, com um montante anual superior a 87,6 mil milhões de euros, e tem um défice comercial crescente.
Perante este contexto, a UE deve voltar a instituir o princípio da preferência comunitária, orientando-se para a substituição das importações e dando relevância às redes locais de comercialização, aproximando produtores de consumidores, equilibrando as capacidades de produção e distribuição entre Estados Membros. Nesta perspectiva, manter a intenção de abandonar o sistema de quotas leiteiras em 2015 sem qualquer outro instrumento alternativo é um erro, pois isso irá significar o aniquilamento da produção de leite e agro-indústria associada em várias regiões ou países, como é o caso de Portugal.
Diz o documento da CE que quer utilizar os mecanismos de intervenção no mercado apenas em períodos de crise de preços e potenciais perturbações no mercado. Nestas alturas é fundamental intervir com medidas excepcionais. Neste campo é fundamental a UE reforçar desde já as suas reservas estratégicas de bens alimentares, as quais devem ser publicamente controladas, como mecanismo de salvaguarda e intervenção em período de crises: estas estavam nos mínimos quando rebentou a crise alimentar de 2007/2008. Mas mais do que pensar nas excepções, que ameaçam tornar-se cada vez mais frequentes, é preciso encontrar mecanismos de intervenção que tornem o sector e os agricultores menos vulneráveis ao mercado, prevenindo a ocorrência desses mesmos choques. E isso não é compatível com um mercado sem regras, inserido nos critérios da Organização Mundial de Comércio ou sujeito a produtos financeiros derivados ou ao mercado de futuros.
Também diz o documento da CE que é preciso intervir para inverter a tendência constante de diminuição da parte dos produtores do valor acrescentado gerado pela cadeia alimentar: em 2000 era de 29%, em 2005 de 24%. Mas quais as medidas concretas, sobretudo perante o excessivo peso negocial dos grandes retalhistas, nada é apontado. Possivelmente mais do mesmo, ou seja, nada muda.
Um problema de legitimidade
Este processo de reforma torna mais evidente que nunca como as questões ambientais e do desenvolvimento rural foram introduzidas na PAC mais como uma "necessidade de encaixar o apoio ao sector na 'caixa verde' da OMC e tornar aceitáveis ao contribuinte o apoio à agricultura"(Ferrer e Kaditi, 2007), do que como uma reformulação do modelo de desenvolvimento agrícola e rural comunitário. Esta reforma segue "a progressiva tendência, apreciável nas últimas reformas, a esbater as barreiras entre pilares para legitimar a total protecção que recebe a agricultura"(Arnalte, 2005).
O documento da CE apresenta um esvaziamento significativo do 2º Pilar (Proder) e dos seus objectivos de desenvolvimento rural. Volta-se a assumir uma orientação puramente sectorial, a qual assenta sobretudo nas preocupações de modernização das explorações agrícolas, abandonando-se qualquer perspectiva territorial introduzida anteriormente.
Este documento esquece por completo a importância de diversificação das actividades económicas em meio rural e nas explorações agrícolas, ignorando as mudanças ocorridas nas economias rurais e as novas oportunidades de desenvolvimento destas áreas.
Quando a agricultura já não é o sector predominante em termos da economia e emprego rurais nem da ocupação do espaço rural, ou quando grande parte dos agricultores o é a tempo parcial e em regime de pluriactividade, percebe-se a importância da diversificação das economias rurais, mesmo para a manutenção das pequenas explorações e actividade agrícola familiar.
Quando o espaço rural é hoje crescentemente procurado por actividades territoriais de turismo, gastronomia entretenimento, lazer, contacto com a natureza e paisagem, residências secundárias, ..., ligadas à valorização dos recursos e patrimónios locais, percebe-se a importância de criar condições para o seu desenvolvimento com participação das populações locais, podendo mesmo constituir um bom suporte à dinamização das pequenas explorações como complemento dos seus rendimentos agrícolas.
Esquece também que as zonas rurais precisam de resolver problemas de défice de infra-estruturas e serviços locais que respondam às necessidades das populações e as tornem atraentes para a fixação de novos residentes e contrariem o êxodo rural.
Nada disto aparece no documento da CE, o que é mesmo um retrocesso face à última reforma da PAC de 2005. Como refere o documento do grupo de peritos português encarregue de dar opinião sobre esta reforma, seria oportuno, "face à especificidade e dimensão dos desafios que enfrentam as zonas rurais, especialmente as de menor densidade e mais remotas, a criação de uma política comunitária de desenvolvimento rural com estratégica própria e programação e gestão específicas, territorialmente dirigidas, integradas e coordenadas, cujo financiamento seria principalmente garantido em conjunto por vários fundos sectoriais e pelos Fundos Estruturais que operam no âmbito da política regional e de coesão, a que se juntaria um contributo relevante do FEADER [fundo financeiro para o Proder]”. Infelizmente, nem estratégia própria, nem coordenação de políticas e fundos de financiamento, nem programação adequada na próxima PAC para o desenvolvimento rural.
Este documento esquece também por completo a abordagem Leader para o desenvolvimento de territórios rurais com base em parcerias locais construídas da base para o topo.
É certo que os documentos europeus saídos até agora são preliminares e muito abertos nos caminhos apontados para a reforma da PAC. Uma longa discussão entre Estados-Membros, em que todos querem ganhar e não ceder, em que os lóbis agrícolas fortes actuam e não se ouvem as vozes das populações rurais, ainda será feita até sair o documento final. As suas propostas serão, certamente, totalmente diferentes das que conhecemos agora.
Mas quando o que conhecemos até ao momento não consegue sequer ter o discurso bonito para agradar a todos e tem tantas omissões e esquecimentos ou persiste em não reflectir sobre evidências, como todos os documentos preliminares das reformas prévias tinham ou lá iam conseguindo, as preocupações crescem bastante...
Versão para imprimir
Versão PDF
Sem comentários:
Enviar um comentário